L’éducation à la petite enfance (EPE) définit la période d’apprentissage qui va de la naissance jusqu’à l’âge de 8 ans. Si le curriculum et l’approche varient souvent, certains standards quant aux types d’apprentissages qui sont assurés dans les installations d’EPE sont généralement établis. Ceux-ci portent sur les aptitudes et les concepts que les enfants apprennent à maîtriser pendant cette période de leur vie et qui vont du développement socioémotionnel aux premières étapes en numératie, littératie et pensée critique. Cet aspect fondamental en éducation contribue directement à de meilleurs résultats chez les enfants, menant à leur succès, à leur inclusion sociale et au développement économique. L’éducation au préscolaire entre aussi en ligne de compte dans les questions d’équité, notamment l’emploi des femmes, l’équilibre entre le travail et la famille, les stratégies contre la pauvreté, l’équité intergénérationnelle et l’établissement des nouveaux arrivants au Canada.
L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) considère que l’éducation et l’accueil des jeunes enfants (EAJE) de grande qualité sont un élément économique essentiel pour évaluer la santé et le positionnement futur qui caractérisent une nation. De plus, l’UNESCO compte l’EPE de qualité parmi ses cibles en éducation.
De façon générale, les évaluations sur la recherche en EPE au Canada se sont concentrées sur le dénombrement des places en garderies et sur les niveaux de financement. La recherche a d’abord étudié les résultats des enfants ou la qualité des programmes. Jusqu’à la publication, en 2006, de la revue de l’OCDE sur l’EAJE au Canada, il n’y avait pas d’évaluation systématique des cadres politiques encadrant les milieux d’éducation préscolaire. Le Rapport sur l’éducation à la petite enfance (REPE) a été pensé pour combler cette lacune. Le REPE 2023 est la cinquième mise à jour sur le statut des services en EAJE au Canada. La prémisse voulant que tous les enfants devraient avoir accès à l’EAJE de grande qualité se trouve à la base du REPE — il s’agit d’une recommandation du document Le point sur la petite enfance 3.
Ce rapport définit l’EAJE comme étant tous les programmes pour les jeunes enfants basés sur un programme éducatif détaillé, offerts par un personnel compétent, et conçus pour aider les enfants dans leur développement et leur apprentissage. Les installations sont notamment des centres parents-enfants, des services de garde éducatifs, des établissements préscolaires, ou des programmes offerts par les écoles, comme les prématernelles et les maternelles. Les enfants fréquentent de façon régulière ces installations et peuvent le faire seuls ou avec un parent ou un fournisseur de soins. Lorsqu’ils favorisent aussi la participation des parents sur le marché du travail, ainsi que la reconnaissance précoce de l’identité et le soutien qui y est associé, les services d’EAJE peuvent constituer un levier politique très rentable et un investissement économique prudent, car ils offrent des avantages socioéconomiques plus grands que le coût des services.
Élaboration du rapport
L’analyse de l’OCDE intitulée Petite enfance, grands défis II a relevé les éléments clés d’une politique efficiente qui étaient communs aux 20 pays membres ayant pris part à l’évaluation des systèmes d’EAJE. Le REPE se base sur les recommandations de la revue de l’OCDE.
L’éducation préscolaire au Canada est sous la juridiction des provinces et des territoires, résultant ainsi en 13 modèles de services différents, avec des stratégies et paramètres variés pour la collecte de données. Si le REPE se base sur les indications de l’OCDE, en concertation avec les experts, et suit les examens approfondis des outils de suivi et d’évaluation développés au Canada et ailleurs, les points de référence cités dans le rapport reflètent uniquement ceux qui sont collectés régulièrement et rapportés partout dans les 13 régions. Dans certains champs importants, les données récurrentes ne sont pas disponibles partout au Canada et ne peuvent donc pas figurer dans le rapport.
Les éditions précédentes du REPE comptaient 19 points de référence visant la qualité. En 2020, à la suite de discussions avec des représentants des provinces et territoires (P/T), deux nouveaux points de référence ont été ajoutés pour refléter l’évolution du système d’éducation préscolaire au Canada. Les seuils de référence se basent en partie sur ceux établis par l’UNICEF en 2008 pour montrer le potentiel des comparaisons à l’international, et sur ceux de l’étude transnationale de l’UNESCO en 2010 portant sur l’intégration de l’EAJE.
Les points de référence du REPE sont établis à partir d’analyses de publications et de rapports gouvernementaux, de données de Statistique Canada (dont les estimations démographiques et les résultats personnalisés de l’Enquête sur la population active) et de conventions collectives. Sur la base de ces données, les auteurs développent un profil pour chaque P/T, auquel sont ajoutés les entretiens clés avec les représentants des P/T. Le profil 2023 du Québec a été élaboré sous la direction d’Abilio—Centre de diffusion des savoirs sur l’enfance, anciennement connu sous le nom de Centre d’excellence pour le développement des jeunes enfants, à l’Université Laval et l’Université de Montréal (Québec, Canada). Les ébauches des profils sont soumises aux représentants, qui les commentent; les modifications sont ensuite apportées. La décision relative à l’atteinte du seuil pour chacun des 21 points de référence est prise en consultation avec les autorités provinciales/territoriales. Les profils des P/T actuels et antérieurs se trouvent sous Profils provinciaux et territoriaux sur ce site.
Dans les éditions précédentes du REPE, le manque de données a empêché d’inclure les territoires de même que les Premières Nations, les communautés inuit et métisses. Or, à la suite d’une table ronde pancanadienne en juin 2016, et grâce à l’engagement de tous les P/T, les trois dernières éditions ont pu inclure les territoires, même si certaines données ont dû être supprimées en raison de populations éparses. Le manque de données empêche toujours de présenter les programmes d’EAJE des Premières Nations et des communautés inuit et métisses. Nous recevons le soutien des investissements du fédéral et des accords dans le cadre du volet pancanadien pour l’apprentissage et la garde des jeunes enfants et de l’engagement du gouvernement à collecter et publier des données, ce qui représente une avancée pour éventuellement régler cette lacune récurrente.
Les auteurs du rapport rencontrent les représentants ministériels des P/T entre les rapports pour réviser les processus de collecte de données et mettre à jour les points de référence lorsque paraissent de nouvelles informations et recherches. Le Rapport 2023, à jour en date du 31 mars 2023, suit l’impact de la pandémie de la COVID-19 et permet d’évaluer les accords pancanadiens de l’EAJE à leur mi-parcours.
Refléter la réalité canadienne
En adaptant le REPE à la réalité canadienne, tous les seuils des points de référence ont été atteints dans au moins une province ou un territoire. Les auteurs reconnaissent qu’il y a toujours une certaine sensibilité à exercer de la surveillance et une réticence à faire des comparaisons. Le Canada est un pays très grand mais aussi diversifié. Néanmoins, il y a une grande similarité à travers tout le pays dans le développement d’autres niveaux d’éducation, du primaire au postsecondaire, basés sur la recherche et des valeurs semblables. Ces évaluations font partie du contrôle démocratique et permettent de partager les meilleures pratiques, de déterminer quelles sont les lacunes et d’encourager la mise en place de systèmes mieux pensés afin d’améliorer les résultats pour les enfants. Il existe une justification parallèle pour l’EAJE. En effet, tous les P/T s’entendent déjà sur plusieurs aspects pour promouvoir la qualité des programmes, dont l’importance des qualifications du personnel et de leur formation, les ratios enfants/personnel, la taille des groupes et la sécurité des installations.
Il est important de noter que les seuils des points de référence ne sont pas ambitieux, mais qu’ils constituent plutôt des éléments de base qui sont incontournables. Le fait qu’aucune juridiction n’ait atteint tous les points de référence visant la qualité des services en EAJE illustre le développement insuffisant de l’éducation à la petite enfance au Canada.
Les catégories du REPE
Les 21 points de référence du Rapport EPE sont regroupés en cinq catégories :
GOVERNANCE
Quatre points de référence portent sur le contrôle politique et opérationnel.
FINANCEMENT
Trois points de référence étudient l’adéquation du financement et si celui-ci soutient la qualité des programmes et leur accès équitable. Cela inclut les investissements du fédéral.
ACCESSIBILITÉ
Trois points de référence évaluent le nombre d’enfants qui participent aux programmes d’EAJE et déterminent si les obstacles pouvant nuire à leur participation ont été éliminés.
MILIEU D'APPRENTISSAGE
Huit points de référence évaluent si le curriculum, son application, les normes du programme, et du personnel compétent disposant des ressources adéquates soutiennent bien la qualité des programmes.
RESPONSABILITÉ
Trois points de référence évaluent si les provinces respectent leurs engagements en matière de reddition de comptes, qu’elles suivent des normes en matière de qualité des programmes et surveillent adéquatement les résultats obtenus chez les enfants et les publient sous forme de rapports.
Trois points sont alloués à chacune des 5 catégories, pour un total de 15 points. Les points sont distribués de façon à attribuer la même importance à toutes les catégories.
RAPPORT EPE 2023
Toutes les données du présent rapport sont à jour en date du 31 mars 2023.
ATTEINDRE LES POINTS DE RÉFÉRENCE
Aucune note partielle n’a été donnée. Par exemple, pour un point de référence qui vaut 0,5, soit le seuil est atteint (0,5), soit il ne l’est pas (0). Le seuil d’un point de référence a été atteint si les politiques étaient adoptées en date du 31 mars 2023 ou si la province/le territoire a lancé une initiative particulière en s’engageant à l’offrir dans tout son réseau. Plusieurs P/T ont des plans ambitieux pour leurs systèmes d’EAJE. Toutefois, si leurs politiques en étaient encore à un stade de développement à la date limite, le point de référence n’a pas pu être atteint. Tous les changements de politiques à venir sont expliqués dans le profil de chaque P/T dans la section Nouveaux développements.
I. Points de référence axés sur la gouvernance pour une intégration réussie de l’EAJE
L’OCDE a émis la recommandation que les provinces et territoires du Canada devraient amorcer des démarches pour « établir des ponts entre les services de garde et la maternelle, afin d’intégrer l’EAJE sur le terrain, et dans les processus politiques et de gestion 1 ». Les évaluations démontrent l’importance de confier la responsabilité des jeunes enfants à un seul ministère qui combine l’élaboration des politiques, le financement et les pouvoirs de réglementation. Il est plus facile de développer une vision commune de l’éducation à la petite enfance et de s’entendre sur les objectifs au sein d’un seul ministère. Une gestion partagée tend à ce que l’on considère à tort les services de garde comme un service de réforme sociale, avec toutes ses faiblesses inhérentes : mauvaise perception du public, financement insuffisant, personnel sous-payé et peu formé.
La recherche canadienne montre qu’il y a des retours sur l’investissement du fait d’intégrer l’éducation et la garde des jeunes enfants à la prestation de services pour favoriser le développement des enfants et la participation des parents au marché du travail. De plus, la surveillance partagée permet d’éviter que des démarches administratives et des coûts se retrouvent dupliqués. D’un point de vue pédagogique, intégrer l’apprentissage et la garde des jeunes enfants permet aux gestionnaires et aux éducatrices de mieux aborder le continuum d’apprentissage qui s’amorce à la naissance et se poursuit toute la vie.
Quatre points de référence sont alloués à la gouvernance des systèmes d’EPE :
Point de référence 1 : L’EAJE est régie par un seul ministère (0,5 point)
L’exigence de base de ce point de référence est qu’un seul ministère régisse les services de garde, de même que la maternelle et les autres programmes préscolaires.
Point de référence 2 : Il y a une unité de surveillance commune en matière d’EAJE (0,5 point)
Ce point de référence vérifie si l’intégration est allée au-delà de la coexistence des programmes de garde d’enfants et de maternelle sous un même ministère tandis qu’ils sont toujours exploités comme des entités distinctes. Il évalue si les services d’EAJE sont régis par une unité de surveillance commune où le personnel spécialisé est responsable autant des programmes d’EAJE publics (offerts à l’école) que privés (services de garde ou établissements préscolaires).
Point de référence 3 : Il y a un cadre commun de la politique en matière d’EAJE (1 point)
Les administrateurs, gestionnaires et éducatrices ont besoin d’une orientation politique claire, qui, accompagnée d’une vision, d’objectifs, d’échéanciers et de points de référence, les guide dans leur travail. L’exigence de base pour ce point de référence est que ces directives englobent à la fois l’éducation et les services de garde/préscolaires afin de les harmoniser pour qu’ils suivent le continuum d’apprentissage.
Point de référence 4 : Il y a une autorité commune qui veille à la gestion et à l’administration de l’EAJE (1 point)
L’intégration des cadres politiques à I’échelle des P/T devrait se refléter dans la gestion et la prestation des services sur le terrain, ce qui évite aux parents et aux enfants d’avoir à naviguer entre des services isolés. Tous les services d’EAJE, autant publics que privés, devraient être reliés à une autorité commune qui voit aux normes qui sont reflétées par les politiques provinciales. Ces autorités seraient responsables d’organiser la prestation de services d’EAJE afin de faciliter la transition entre les programmes préscolaires et ceux de la maternelle puis du primaire. Il existe plusieurs tables de concertation qui incluent les fournisseurs de services en éducation et aux enfants. Ces organismes ne sont pas mandatés pour contrôler la distribution des services ou renforcer les normes de qualité. Ce point de référence nécessite une gouvernance ayant ce niveau décisionnel.
II. Points de référence axés sur le financement pour promouvoir la qualité, l’accessibilité et l’équité
L’OCDE a noté que le barème tarifaire canadien pour la garde d’enfants, déterminé par le marché, comporte des frais élevés pour les parents et un système de places de garde subventionnées inefficace dont les critères d’admissibilité sont complexes et varient énormément. Elle a encouragé les provinces et territoires du Canada à « trouver un moyen efficace de financer un service universel d’éducation à la petite enfance 2 ». Les pays de l’OCDE s’entendent pour dire qu’un investissement massif du gouvernement est essentiel pour favoriser un système rentable de services abordables et de qualité. Sans investissement ni engagement sérieux du gouvernement, il est difficile d’atteindre les objectifs généraux du système, comme la santé et le bien-être des enfants, un accès équitable, l’inclusion sociale et des objectifs d’apprentissage de qualité. Le financement au fédéral et les accords du système d’apprentissage et de garde des jeunes enfants à l’échelle du Canada ont jeté les bases pour de tels investissements.
Si les niveaux de financement sont importants, la façon dont les services sont financés fait aussi une différence. Une méthode de financement universelle serait plus efficace pour inclure les enfants dont la famille présente un faible revenu. Les programmes en EAJE accueillant des enfants issus de familles de revenus variés présentent de meilleurs résultats que ceux ciblant uniquement les enfants issus de familles à faible revenu.
Il semble que le financement direct des programmes a un impact plus positif sur le salaire du personnel et sur la stabilité et la qualité des programmes que le financement par des places de garde subventionnées ou des transferts fiscaux, qui alimente les approches basées sur le marché. Puisque les subventions accordées aux parents tiennent rarement compte des frais de garde réels, elles ont tendance à faire stagner le salaire du personnel et causent un écart entre les subventions que reçoivent les parents et les frais que les programmes doivent facturer. Les subventions sont également conditionnelles au fait que les parents travaillent ou étudient, ce qui peut empêcher les familles à faibles revenus d’utiliser les centres d’EAJE.
Trois points de référence sont associés aux niveaux de financement et à la façon dont les fonds sont distribués :
Point de référence 5 : Au moins deux tiers du financement des services de garde vont à l’exploitation des programmes (1 point)
Les pourcentages d’allocation pour l’exploitation des programmes, l’intégration d’enfants ayant des besoins spéciaux et les subventions parentales ont été déterminés à partir de rapports publics. Le financement pour les enfants ayant des besoins spéciaux est inclus dans l’exploitation, puisque la plupart des provinces l’allouent aux programmes de service de garde plutôt que de le verser directement aux parents par des subventions. Le point de référence des deux tiers pour le financement des programmes a été choisi parce qu’une plus grande stabilité et une meilleure qualité du système sont associées aux centres qui reçoivent du financement direct pour leurs opérations.
Point de référence 6 : La gestion du salaire et de l’échelle salariale est assurée (1 point)
Plusieurs provinces subventionnent les salaires des employés. Ce point de référence reflète les politiques provinciales qui établissent une échelle tarifaire maximale pour les parents et une échelle salariale minimale pour les éducatrices. De telles politiques restreignent la commercialisation du financement et de la prestation de services aux enfants. De telles politiques mettent l’accent sur la nature commerciale du financement et de la prestation de la garde d’enfants.
Point de référence 7 : Au moins 3 % du budget global des P/T est alloué à l’éducation à la petite enfance (1 point)
Les dépenses équivalant à 3 % du budget provincial attribuées aux programmes d’EAJE ont été choisies comme un point de référence, car ce taux se rapproche de la recommandation de 1 % du PIB, qui est considéré comme l’investissement minimal dans l’éducation et la garde des jeunes enfants 3 . Ce pourcentage représente une juste part pour les enfants durant les premières années de vie. Les pourcentages ont été calculés sur la base des prévisions de dépenses opérationnelles de 2022 – 2023 jusqu’au 31 mars 2023, comme mentionné dans les documents du budget gouvernemental. Les dépenses en EAJE comprennent toutes les prévisions de 2022 – 2023 pour l’exploitation de services de garde accrédités pour les enfants du nourrisson à l’âge scolaire, de la maternelle, la prématernelle et autres services d’éducation à la petite enfance, incluant les programmes scolaires destinés aux parents, aux fournisseurs de soins et aux enfants.
À la suite de discussions avec les représentants des P/T, les fonds pour les dépenses de capital sont maintenant inclus. Aussi, les fonds destinés au trouble du spectre de l’autisme (TSA) sont inclus dans le budget global s’ils sont alloués par le biais du budget d’EAJE.
En Ontario, 47 gestionnaires de services (gestionnaires des services municipaux regroupés [GSMR] et conseils d’administration de district des services sociaux [CADSS]) sont désignés sous la Loi sur la garde d’enfants et la petite enfance pour gérer les services de garde d’enfants et y contribuer financièrement. La part du financement des GSMR/CADSS pour la petite enfance en Ontario a été calculée à la suite de l’examen de leurs budgets et compte dans les dépenses publiques totales de la province pour les services en EAJE.
Les prévisions de 2023 pour les programmes en maternelle et à l’école proviennent de documents gouvernementaux ou d’entretiens avec des personnes clés. Lorsque le financement pour la maternelle n’était pas précisé, on a fait des estimations en utilisant les inscriptions à la maternelle et la prématernelle, multipliées par les dépenses par élève, puis calculées au prorata pour les programmes de demi-journée, le cas échéant.
III. Points de référence axés sur un accès équitable
L’OCDE a recommandé au Canada de « continuer à déployer des efforts pour accroître l’accès, tout en encourageant l’équité 4 ». L’égalité de l’accessibilité a davantage trait aux programmes autorisés, comme la maternelle. Toutefois, celle-ci ne répond pas aux besoins des parents quant aux services de garde au-delà de la journée/année scolaire. L’équité ne représente qu’un avantage supplémentaire à organiser l’EAJE de manière à combler les besoins éducatifs des enfants tout en permettant aux parents de travailler.
La participation à l’EAJE comporte de nombreux obstacles, comme ceux économiques, géographiques, culturels, et ceux liés aux horaires, à la langue, au transport et aux besoins spéciaux des enfants.
Trois points de référence sont alloués à l’accès aux programmes d’EAJE :
Point de référence 8 : La maternelle à temps plein est offerte (1 point)
La maternelle est le seul programme d’éducation préscolaire offert partout au Canada. La maternelle à temps plein pour les enfants de 5 ans est devenue la norme au pays : 9 provinces/territoires sur 13 l’offrent, et 10 proposent des programmes pour au moins certains enfants de 4 ans. La maternelle est désormais offerte aux enfants dès 3 ans en Nouvelle-Écosse. La maternelle à temps plein concorde aussi avec la durée recommandée (le minimum de temps que les enfants passent dans un programme et qui entraîne des résultats positifs) que la recherche considère comme étant la plus probable d’améliorer les résultats scolaires et sociaux chez les enfants.
Point de référence 9 : Au moins 50 % des enfants de 2 à 4 ans occupent des places accréditées dans des programmes d’EAJE (1 point)
Ce point de référence vise surtout les enfants de 2 à 4 ans, qui forment le groupe pour lequel la demande en EAJE est la moins satisfaite. Les enfants de 5 ans ont été exclus de ce point, car la majorité fréquente déjà la maternelle. Les nourrissons sont moins susceptibles de participer à des programmes d’EAJE en raison du congé parental. Déterminer le nombre exact d’enfants inscrits aux programmes d’EAJE représente un défi. Les écoles fournissent le nombre d’inscriptions, tandis que les garderies tiennent le compte du nombre de places, où chacune peut être utilisée par plus d’un enfant. Les capacités opérationnelles (le nombre de places réellement utilisées) par rapport à celles accréditées (le nombre de places inscrit sur le permis de la garderie) tendent à causer une surestimation de la capacité d’une installation. Par exemple, en raison du manque constant d’éducatrices, certaines régions rapportent plus de 60 % de places vacantes dans les lieux agréés. Les rapports du gouvernement donnent les chiffres des places accréditées plutôt que celles opérationnelles.
Le nombre d’enfants de 2 à 4 ans participant à des programmes d’EAJE a été estimé grâce à des documents gouvernementaux sur les programmes préscolaires offerts par les écoles, incluant les programmes Franc départ de la Colombie-Britannique, les garderies, les établissements préscolaires et les places disponibles dans le Programme d’aide préscolaire aux Autochtones. Les programmes de la petite enfance qui échappent à la surveillance publique n’y sont pas inclus, par exemple, les établissements préscolaires non agréés en Saskatchewan.
Le REPE collecte des données d’accès en se basant sur trois groupes d’âge : de la naissance à <24 mois, de 24 mois à <5 ans, et 5 ans. Souvent, les provinces/territoires collectent les données d’accès en utilisant des groupes d’âge différents de ceux du REPE. Voilà pourquoi le rapport corrige les chevauchements possibles entre les groupes d’âge.
Le rapport fait aussi les ajustements nécessaires pour éviter de compter deux fois les enfants qui fréquentent à la fois les programmes scolaires et la garderie agréée. Prenons l’exemple d’une province où 50 % des enfants de 4 ans fréquentent la prématernelle. Dans le rapport, le groupe des 2 à 4 ans compte trois cohortes d’âges (2, 3 et 4 ans). Ainsi, le groupe des 4 ans correspond environ au tiers de toutes les places en garderie pour ce groupe d’âge. Si 50 % des enfants de 4 ans fréquentent la prématernelle, ce pourcentage sera donc soustrait au nombre de places en garderie pour le groupe d’âge qui leur est associé.
Par exemple, si on compte un total de 1500 places pour tous les enfants de 2 à 4 ans, environ 500 (un tiers) seront attribuées à ceux de 4 ans. Selon la formule qui précède, 50 % des places pour les 4 ans, soit 250 places, seront soustraites du total de 1500 pour s’assurer qu’un même enfant n’est pas compté dans une garderie puis à nouveau dans un programme scolaire.
Si le nombre de places pour le Programme d’aide préscolaire aux Premières Nations (PAPA) n’est pas disponible dans une province ou un territoire, il est alors estimé en multipliant le nombre de centres PAPA par 25. Le gouvernement fédéral finance un maximum de 25 places par centre.
Le point de référence de l’UNICEF 5 correspond à 80 % des enfants âgés de 4 ans et à 25 % des enfants de moins de 3 ans qui participent régulièrement à un programme d’EAJE. Le seuil de 50 % des enfants de 2 à 4 ans du REPE est donc un point de référence temporaire raisonnable et réalisable pour le Canada, sans oublier que ces chiffres reflètent les places accréditées et non celles opérationnelles.
Point de référence 10 : Le financement est conditionnel à l’inclusion d’enfants ayant des besoins spéciaux (1 point)
Le seuil de ce point de référence est que la politique provinciale/territoriale exige que les programmes accordent une attention égale à l’inscription d’enfants ayant des besoins spéciaux comme condition de financement. Plusieurs P/T disposent de subventions pour encourager les responsables à inclure les enfants ayant des besoins spéciaux dans leurs programmes. La présence du financement seul, sans orientations politiques, n’offre pas de recours aux parents si leur enfant est exclu.
IV. Points de référence axés sur la qualité dans les milieux d’apprentissage préscolaires
Des recherches bien établies confirment que la qualité des programmes d’éducation à la petite enfance repose sur des membres du personnel attentifs, formés dans le domaine, qui disposent de bonnes ressources et qui sont reconnus pour leur travail. Cette section du REPE porte sur les progrès réalisés dans ce secteur. Existe-t-il un programme d’enseignement basé sur des données probantes qui puisse guider les éducatrices dans leur travail ? Est-ce obligatoire de l’utiliser ? Est-ce qu’il s’harmonise avec le système scolaire afin d’aider les enfants dans leur transition vers l’école ? Les éducatrices de tous les établissements d’EAJE ont-elles suivi une formation sur le développement de la petite enfance ? Les salaires des éducatrices et leur reconnaissance reflètent-ils l’importance du travail qu’elles accomplissent ? La certification et le développement professionnels sont-ils requis ?
Huit points de référence sont associés à l’environnement d’apprentissage dans les programmes d’EAJE :
Point de référence 11 : Il y a un cadre pédagogique d’éducation à la petite enfance (0,25 point)
Les cadres pédagogiques d’EPE sont des documents conçus sur la base des meilleures recherches disponibles et d’une vaste consultation. Holistiques et axés sur les enfants, ils comportent des objectifs clairs propres aux divers aspects du développement auxquels les éducatrices et les enfants peuvent aspirer. Les parents, dont le rôle primordial est reconnu, sont acceptés en tant que partenaires dans l’apprentissage de leurs enfants. Ce point de référence est atteint si les provinces/territoires ont mis sur pied un programme-cadre pour les établissements d’EPE. Il n’exige pas que ce programme d’enseignement soit utilisé dans toutes les installations d’EAJE.
Point de référence 12 : Le cadre pédagogique d’EPE est obligatoire (0,25 point)
On remarque les avantages d’un programme-cadre seulement lorsque l’on suit sa ligne directrice. Ce point de référence est atteint si le cadre pédagogique est exigé à tout le moins dans les programmes des garderies accréditées.
Point de référence 13 : Le cadre pédagogique pour la petite enfance s’harmonise avec celui de la maternelle (0,5 point)
Les enfants passent du préscolaire à la maternelle à des étapes et des âges différents de leur développement. Les programmes-cadres d’enseignement à la petite enfance et à la maternelle doivent s’harmoniser pour refléter cette réalité. Ce point de référence est atteint si les programmes autant de la maternelle que de la petite enfance reconnaissent qu’il faut soutenir cette transition ou s’il y a des guides distincts favorisant la transition.
Point de référence 14 : Au moins deux tiers du personnel des programmes destinés aux enfants de 2 à 4 ans doivent avoir des qualifications en EPE (0,5 point)
Les ratios enfants-employés sont similaires au Canada, mais le nombre requis de membres du personnel qualifiés selon les politiques ou les règlements varie beaucoup. Pour ce point de référence, qualifié renvoie à la période de formation postsecondaire que le règlement provincial considère comme nécessaire pour être reconnu comme un membre du personnel qualifié dans un établissement d’EAJE. Il est reconnu que les qualifications en EPE ne sont pas les mêmes d’une province ou d’un territoire à un autre. L’UNICEF 6 recommande qu’au moins 50 % du personnel ait trois années ou plus de formation postsecondaire et que 80 % du personnel travaillant directement avec les enfants ait suivi une formation postsecondaire en développement de l’enfant. Aucun territoire ou province au Canada ne répond à cette norme. Ce point de référence exige que deux tiers du personnel aient un minimum d’une année de formation postsecondaire en développement de la petite enfance.
Point de référence 15 : Les éducatrices à la maternelle doivent avoir des qualifications en EPE (0,5 point)
La maternelle est la forme la plus fréquente d’EAJE. Pour plusieurs enfants, elle constituera la seule expérience préscolaire. La qualité dans les établissements d’EAJE dépend de la capacité des éducatrices qualifiées à comprendre les besoins développementaux des jeunes enfants. Une évaluation des politiques provinciales a permis de déterminer si les éducatrices en classes de maternelle devaient avoir une formation en éducation à la petite enfance. Par exemple, l’Île-du-Prince-Édouard exige d’elles qu’elles obtiennent un diplôme en enseignement spécialisé en éducation à la petite enfance. L’Ontario et le Québec sont reconnus pour leur système de dotation en personnel qui inclut des EPE. Un diplôme d’EPE de deux ans est le titre reconnu pour enseigner en maternelle dans les Territoires du Nord-Ouest et en Nouvelle-Écosse.
Point de référence 16 : Les salaires des éducatrices de la petite enfance correspondent au moins aux deux tiers des salaires des enseignants (0,5 point)
La rémunération peu élevée des éducatrices de la petite enfance est reconnue dans la littérature comme une cause des problèmes de recrutement et de rétention, phénomène qui, en retour, a des répercussions sur la qualité des programmes d’EAJE. La différence salariale entre les enseignants du primaire et les éducatrices de la petite enfance est à l’image du défi. Et ces problèmes deviennent d’autant plus évidents lorsque les éducatrices de la petite enfance se rendent en milieu scolaire et travaillent aux côtés d’enseignants.
Ce point de référence porte sur la différence salariale entre les enseignants et les éducatrices de la petite enfance par province/territoire, à titre d’indicateur de la valeur relative attribuée à ces professions. Dans les versions précédentes du Rapport sur l’EPE, le salaire des enseignants provenait du barème supérieur des salaires négociés. Or, cela n’est pas représentatif de ce que reçoivent la plupart des enseignants. Les taux de rémunération des enseignants des Rapports 2017, 2020 et 2023 proviennent donc des ententes collectives provinciales/territoriales en vigueur applicables aux éducateurs de Catégorie 5 de la grille salariale pour les enseignants en équivalent temps plein (ETP) ayant au moins cinq ans d’expérience.
Les salaires des éducatrices de la petite enfance proviennent de documents gouvernementaux. Lorsque les renseignements n’étaient pas disponibles, le Guichet-Emplois Canada a servi de référence, ou des données provenant d’une recherche personnalisée de l’Enquête sur le travail pour 2021 ont permis d’obtenir les salaires horaires des employés du secteur s’identifiant comme éducatrices et assistantes de la petite enfance, possédant des qualifications postsecondaires et étant employées dans le domaine. Le taux horaire a permis d’estimer les salaires annuels à temps plein (40 heures x 52 semaines). Le point de référence des deux tiers reflète un écart salarial entre les deux professions basé sur les différentes exigences de formation requises. Dans le REPE 2020, les salaires des enseignants ont été obtenus grâce à la British Columbia Teacher’s Federation lorsque les ententes n’étaient pas disponibles; ce point de référence n’est donc pas comparable au REPE 2023. Les assurances maladie et les régimes de retraite ne sont pas inclus dans cette analyse.
Point de référence 17 : Une accréditation professionnelle en EPE est requise (0,25 point)
L’accréditation, la certification et la classification constituent des processus de reconnaissance officiels pour une éducatrice de la petite enfance et permettent à la titulaire de travailler dans un programme d’EPE. Ces processus ne sont que des approximations de la valeur attribuée à la profession. Ce point de référence représente les politiques des P/T qui exigent des éducatrices de la petite enfance qu’elles obtiennent une accréditation professionnelle pour travailler.
Point de référence 18 : Le perfectionnement professionnel en éducation à la petite enfance est requis (0,25 point)
Le perfectionnement professionnel continu est essentiel pour que la main-d’œuvre demeure bien informée des pratiques actuelles en matière de développement et d’éducation des jeunes enfants et est étroitement lié à des établissements d’EPE de grande qualité. Ce point de référence montre que le perfectionnement professionnel continu est une condition pour maintenir la bonne réputation de la profession d’éducatrice.
V. Points de référence axés sur la responsabilité
La surveillance est partie intégrante de la responsabilité démocratique envers les enfants, les familles et le public. Elle est primordiale pour la prise de décisions éclairées, pour s’assurer que les ressources de la société sont déployées de manière productive, qu’elles sont distribuées équitablement, et que les objectifs sociaux sont atteints. Le défi consiste à élaborer des systèmes de surveillance qui saisissent le fonctionnement des programmes, comment les enfants apprennent et si les objectifs sont atteints. La surveillance en soi ne donne pas de résultats, mais elle est essentielle à un système plus vaste conçu pour atteindre ces objectifs.
Trois points de référence sont alloués à la responsabilité des systèmes/programmes d’EPE :
Point de référence 19 : Les rapports d’étape annuels sont à jour et publiés (annuellement) (1 point)
Le seuil minimum requis pour ce point exige que le ministère/département responsable ait publié un rapport complet sur les services d’EAJE, au moins jusqu’à l’exercice budgétaire 2021/22.
Point de référence 20 : Il y a des normes dans les installations pour les programmes d’EAJE (incluant la maternelle) (1 point)
Les résultats d’apprentissage ne peuvent être considérés indépendamment de l’expérience des enfants dans les installations d’EAJE. Les normes régissant la santé, la sécurité et les installations sont des minima importants pour tous les programmes d’EAJE. Les normes relatives à la taille des classes, aux pratiques pédagogiques, à la mise en œuvre des objectifs du curriculum et à l’aménagement de l’environnement d’apprentissage, qui sont reflétées dans d’autres points de référence sur la qualité, sont également importantes. Ce point de référence propose que les P/T reconnaissent les normes relatives aux installations pour toutes les structures d’EAJE, y compris la maternelle.
Point de référence 21 : Les mesures populationnelles des enfants d’âge préscolaire sont colligées et publiées (1 point)
La présentation de rapports destinés au public informe les collectivités sur la manière dont leurs enfants réussissent et sur ce qui peut être fait pour améliorer leurs environnements d’apprentissage. Le seuil de ce point de référence exige qu’une province ou un territoire ait utilisé l’Instrument de mesure de développement de la petite enfance ou un équivalent et qu’il ait publié les résultats de ces mesures au moins une fois au cours des trois dernières années.
En raison des retards liés à la pandémie de COVID-19 dans la collecte des données de suivi populationnel, pour cette édition du REPE, ce critère sera considéré comme atteint si les données ont été collectées au cours des trois dernières années, indépendamment de la publication publique des rapports.
Les prochaines étapes pour le Rapport sur l’éducation à la petite enfance
L’Atkinson Centre for Society and Child Development, de l’Ontario Institute of Studies in Education à l’Université de Toronto, est responsable du REPE. Il s’assure de consulter régulièrement des experts universitaires afin de revoir le contenu du REPE et d’améliorer sa validité. Il organise aussi des conférences, tables rondes et séances d’études afin d’analyser plus en profondeur chaque point de référence. Jusqu’à présent, l’Atkinson Centre a pu analyser la gouvernance intégrée, les mesures populationnelles, les cadres stratégiques d’apprentissage à la petite enfance, la qualité de la surveillance, l’accessibilité, l’impact du type de chapeautage, et le statut actuel du personnel en EPE. Les rapports et présentations se trouvent sur le site de l’Atkinson Centre.
Les cinq catégories — de même importance — du REPE et leurs points de référence sont le reflet de la recherche et des rapports internationaux actuels. Les indicateurs comparant les provinces et territoires doivent permettre un équilibre entre le souci d’obtenir des données adéquates et comparables et ce qui est disponible en réalité. La pertinence du contenu du REPE semble être bonne. Il s’agit d’un outil qui permet de discuter des réussites et des défis et qui soutient les efforts de sensibilisation et le suivi des changements de politiques au fil du temps.
En 2022, une évaluation indépendante sur l’impact du REPE a été menée. Celle-ci a conclu que les autorités suivent le rapport et qu’il arrive fréquemment qu’on s’en serve ou qu’on s’y réfère pour des communications ministérielles, de la planification politique et des documents de cabinet. L’évaluation a montré que le REPE a été utilisé et a rayonné, tant au pays qu’à l’échelle internationale. Il a également servi de base à d’autres recherches et a contribué à susciter l’intérêt pour l’EPE en dehors du secteur, notamment au sein d’organisations professionnelles telles que le Conference Board du Canada, la Banque TD, le Projet Prospérité et Deloitte.
Pour poursuivre les progrès, cinq recommandations clés ont conclu cette évaluation :
- Harmoniser les indicateurs du REPE par rapport aux accords sur l’apprentissage et la garde des jeunes enfants et aux projets de loi pour suivre les changements politiques et les investissements au fil du temps.
- Maintenir une position neutre en entretenant des relations indépendantes avec les gouvernements et les organisations professionnelles et de défense des intérêts dans le domaine.
- Créer des modules décrivant la façon d’utiliser le REPE pour l’enseignement postsecondaire et l’apprentissage professionnel.
- Amorcer la discussion avec les communautés autochtones pour intégrer dans le REPE les particularités de leurs pratiques culturelles, enseignements et croyances.
- Chercher à accroître les stratégies dans les médias imprimés, audiovisuels et sociaux pour faciliter la consultation du REPE.
Les accords sur l’apprentissage et la garde des jeunes enfants ont amorcé un dialogue à l’échelle nationale sur les questions d’accès et de coûts abordables de l’éducation à la petite enfance pour la population canadienne. Il s’agit d’un important point de départ. Un investissement constant, une surveillance publique et une collecte de données qui est cohérente et fiable sont nécessaires pour garantir que les visées énoncées dans les accords se concrétisent.
Nous ne pouvons pas ignorer que le REPE parvient à remplir uniquement un nombre limité de points de référence en raison du manque de données disponibles et de contraintes qui excluent les communautés des Premières Nations, des Inuits et des Métis. Par ailleurs, le niveau peu élevé des seuils du REPE reflète qu’il subsiste des normes et des investissements trop faibles en matière d’EAJE dans tout le pays. Il y a tout de même de bonnes raisons de rester optimistes. Depuis que la revue internationale de l’OCDE a révélé que le Canada était à la traîne en matière d’EPE, de nombreux progrès ont été accomplis, et tous ne peuvent pas figurer dans un seul rapport. Les accords sur l’apprentissage et la garde des jeunes enfants ont jeté les bases d’une vision nationale de l’éducation de la petite enfance qui s’inscrit dans des mécanismes de responsabilisation.
1 Organisation for Economic Co-operation and Development Directorate for Education. (2004). Early Childhood Care and Education Policy: Canada Country Note. Paris, FR: OECD Secretariat (p. 6).
2 Ibid., p. 72.
3 UNICEF (2008). The Child Care Transition. A league table of early childhood education and care in economically advanced countries. Report Card 8. UNICEF Innocenti Research Centre. Florence.
4 Organisation for Economic Co-operation and Development Directorate for Education. (2004). Early Childhood Care and Education Policy: Canada Country Note. Paris, FR: OECD Secretariat (p. 8).
5 Ibid, p. 3.
6 Ibid.